因而，公权力的一项基本任务即是按照一定的规则、准则控制社会秩序，维系社会的良性运转。

在人民代表大会制度下，各级人大负有为国家治理提供规则并监督执行的职责，这就要求人大应当持续、有效行使职权。（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成 与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为人民行使权力的机关。

就地方人大来说，如果没有政府间的明确事权，就无所谓对它产生的政府进行民主监督，因为此时下级政府的主要任务是落实上级政府的行政指令，而忽略来自本地方的民主指令。[17]参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1985年版，第527页。在该环节，上级代议机关优于下级代议机关，上级行政机关优于下级行政机关。主要负责的监督标准既应有合法性又应有合理性，辅助性负责可以只采用相对宽松的合法性标准。1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条，进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

根据《共同纲领》第12条，政府与人大共享政权机关性质。[50]王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第221页。政府应当将数据开放视为积极主动的平台服务，而非消极被动的数据公开。

这部法律赋予公民信息知情权，规定对于公民提起的信息披露请求，美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露。通过对政府数据开放的法理分析，可以发现政府数据开放也面临难题和挑战。[xxviii] 参见[英]维克托·迈尔-舍恩伯格、[英]肯尼思·库克耶:《大数据时代——生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013年版，第149页。[xix] 相比政府信息公开，政府数据开放力图加强政府的透明性与服务能力建设。

[lx] 数据服务也成为欧盟未来关注的重点。一方面，可以借鉴欧美等国家和地区所采纳的政府数据开放原则，坚持政府数据的全面性、基础性、颗粒度、及时性与机器可处理性。

宋烁：《政府数据开放是升级版的政府信息公开吗？——基于制度框架的比较》，《环球法律评论》2021年第5期。王锡锌、黄智杰：《公共数据开放中的公平利用权之提倡》，《华东政法大学学报》2021年第2期。[xlvi] 参见迪莉娅：《反公地悲剧视角下的政府数据开放研究》，《情报理论与实践》2016年第7期。在企业与普通用户获取数据存在流量竞争的情形中，应当首先保证普通用户获取数据的权利，[lix]因为普通公民获取政府数据的权利既是政府数据开放的基石，也是政府数据开放公平性的最基本要求。

[xxxv]此外，某些政府信息公开或数据开放还可能导致某些群体更容易对政府进行算计。根据这一指令，行政规制机构应当以开放的格式在线发布信息，以体现新政府的开放、参与和协作精神。例如，2007年，30多个国家提出了政府数据开放的8项原则：（1）全面性：即所有不受法定的隐私、安全或特权限制的公共数据都可以被利用。[lv] 具体来说，对于政府数据的获取或初次利用，应当确保普通公众顺畅获取数据的渠道与机会。

例如，个体有权提出信息公开的申请，使得政府信息公开制度在发生机制上具有主动性。除了坚持政府数据开放的全面性、基础性、及时性、机器可读性以外，还应当坚持政府数据开放的公平性、便捷性与数据生态建构。

除了对于公民提起的信息公开申请反应缓慢之外，对于要求政府规制机构主动发布的信息，政府更是执行不力。当然，这一规定也有不完善之处，因为这一规定仍然主要面对企业，而没有更多地考虑数据获取和利用末端的公民个体的需求。

政府数据的开放既应当强调对企业的无障碍，又应通过数据生态系统和数据要素市场的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接。邢会强：《政府数据开放的法律责任与救济机制》，《行政法学研究》2021年第4期。对于企业而言，政府数据开放可能无法带来普惠性的商业价值。[l] 美国奥巴马政府时期的首席技术官也曾经在2012年提出了政府数据开放的10项原则：（1）搭建端到端的数字流程：即促进系统间数据的自动传输，以提高生产效率、保护数据完整性，加快数据分发速度。[lxviii]确定数据开放的优先级，可在一定程度上减轻行政机关的压力，有效利用有限的行政资源。这种制度设计的初衷是，个人作为行政相对人或政府的服务对象，拥有对政府信息的知情权和民主参与权。

[lxxix] 但从政府数据开放的供应端看，完全免许可的政府数据开放可能面临政府激励不足的问题。四、政府数据开放的落地与实施 政府数据开放的另一大挑战是落地与实施

[xlvii]如此一来，政府数据开放反而破坏了政府收集工业、产品和市场信息的努力。因此，尽管数据的透明性从总体上可能有利于责任政府的建设，但是政府数据开放并不能走向消极与简单开放。

[liv]正如前文所述，在政府信息公开与政府数据开放过程中，尽管二者在形式上都对每个人平等公开或开放，但实质上不同的主体获取与利用政府数据的能力差别很大。[lxxxi] See Miriam Marcowitz-Bitton, Commercializing Public Sector Information,97 Journal of the Patent and Trademark Office Society,439(2015). [lxxxii] See Ruth L. Okediji, Government as Owners of Intellectual Property? Considerations for Public Welfare in the Era of Big Data,18 Vanderbilt Journal of Entertainment Technology Law,336(2016). [lxxxiii] 在欧盟，对于数据库的知识产权保护，除了需要符合原创性的条件，还可能得到数据库的特殊权利（sui generis rights）保护。

目前，高价值数据集的概念已经为欧盟的《开放数据指令》所采用。[iv] 参见周汉华：《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，《行政法学研究》2016年第3期。这些规定引起了社会的广泛关注并产生了一些争议。政府作出的申请回复常常较为延迟，并且信息的模块化或颗粒度不够，限制了政府信息作为公共产品的价值。

在我国，《政府信息公开条例》明文规定的法定约束并不那么硬，不够有力、有效，即便当事人提起诉讼，人民法院认为不予公开行为不妥，也只能从程序上作出责令重新答复的判决，而比较难作出责令公开的判决。丁晓东：《论数据垄断：大数据视野下反垄断的法理思考》，《东方法学》2021年第3期。

在企业与普通用户获取数据存在流量竞争的情形中，应当首先保证普通用户获取数据的权利，[lix]因为普通公民获取政府数据的权利既是政府数据开放的基石，也是政府数据开放公平性的最基本要求。同时，政府数据开放由于开放的数据量更大，对数据的质量要求更高，因此对所需要的资源投入也提出了更高的要求。

（4）可访问性：即数据的提供，应尽可能使得所有用户都可以访问，尽可能服务于所有目的。（2）搭建一次，经常使用：即搭建可重复使用的系统和共享平台，以降低成本，简化系统和流程，减少错误，并促进协作。

作者简介：丁晓东，法学博士，中国人民大学法学院副教授。[lxxvii]就此而言，政府信息公开与政府数据开放可以构成相互补充的关系。[xxi] See Stephen B. Burbank, Sean Farhang, and Herbert Kritzer, Private Enforcement,17 Lewis Clark Law Review,637(2013). [xxii] See Mathew D. McCubbins and Thomas Schwartz, Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols Versus Fire Alarms,28 American Journal of Political Science,165(1984). [xxiii] See Michael Herz, Law Lags Behind: FOIA and Affirmative Disclosure of Information,7 Cardozo Public Law, Policy, and Ethics Journal,585(2009). [xxiv] 参见陆红霞诉南通市发展和改革委员会案，江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号行政裁定书，江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00131号行政裁定书。例如，应当为个人提供工具和手段，让个体能够在粒度级别上决定如何处理他们的数据，使他们能够无障碍地使用公共和私人服务。

如果它们仅仅爬取与收集政府数据而不对数据进行加工升级、提供更好的服务，那么它们与黄牛党无异，可能成为数据开放中的寻租者。其次，应对政府采取合理的激励，探索政府数据开放免许可制度与合理的版权制度设计。

这部法律赋予公民信息知情权，规定对于公民提起的信息披露请求，美国联邦规制机构应当在不涉及国家安全与个人隐私的情况下进行披露。[iii]相比较而言，政府信息公开主要定位为提高政府工作的透明度，促进依法行政，而并没有从大数据与数据共享的维度来定位。

政府数据的开放既应当强调对企业的无障碍，又应通过数据生态系统和数据要素市场的建构为公民个体提供服务，与民众建立更紧密的数据链接。[xxxvii]尤其是政府数据开放，面对海量的政府数据，个人可能无所适从，很难搜索与利用相关信息为个人提供有效的决策服务。